Financement budgétaire direct
Les pensions des fonctionnaires d’État étaient portées directement par le budget général. Le taux employeur pouvait être reconstitué a posteriori, mais il n’était pas versé dans un fonds de capitalisation.
Une pension n’est pas seulement une dépense publique. Elle est l’aboutissement d’une vie de travail, un engagement pris dans le temps, un revenu qui recircule dans l’économie et une relation de pouvoir : qui peut modifier la règle, et quel pouvoir conserve celui qui en supporte les conséquences ?
« Dépenser 1 € de retraite » et « perdre 1 € pour les finances publiques » ne sont pas la même opération.
Pour le budget d’un régime de retraite, une pension est une dépense. Pour l’ensemble du système économique et fiscal, cette même somme devient immédiatement autre chose : une partie revient en CSG, CRDS, CASA et impôt sur le revenu ; une partie est consommée ; une partie aide des proches ; une partie est donnée ; une partie est épargnée.
La bonne unité d’analyse n’est donc pas seulement la dépense brute, mais le cycle de circulation de l’euro.
Une retraite n’apparaît pas au moment où l’on cesse de travailler. Elle est précédée de décennies d’activité, de cotisations, d’impôts, de consommation, de production et de participation à la vie économique.
Dans un système par répartition, les cotisations versées au cours de la vie active ne sont pas placées sur un compte individuel qui serait restitué plus tard. Elles financent les pensions du moment et ouvrent, selon les règles du système, des droits futurs. Mais cela ne change pas le fait économique fondamental : le retraité a participé pendant des décennies au financement et au fonctionnement de la société.
« Une pension est une dépense aujourd’hui, mais elle est aussi le prolongement d’une contribution passée et un revenu qui continue de circuler dans le présent. »
Réduire une pension revient donc à agir simultanément sur trois temporalités : le passé d’une carrière contributive, le présent d’un revenu disponible, et le futur de la consommation, de l’entraide, des dons et de la transmission.
« Le sujet n’est pas que l’État n’aurait “jamais cotisé”. Le sujet est qu’il n’a pas constitué, au fil des décennies, un fonds capitalisé correspondant aux droits futurs de ses fonctionnaires. »
Pour les fonctionnaires de l’État, les pensions ont longtemps été payées directement sur le budget général. Il existait bien un coût employeur implicite, mais pas de caisse capitalisée accumulant des actifs destinés à financer les pensions futures.
Depuis 2006, la logique comptable a été rendue plus explicite avec le compte d’affectation spéciale « Pensions ». Les ministères et employeurs publics y versent une contribution employeur destinée à équilibrer le régime de l’année. Cette contribution n’est toutefois pas placée dans un fonds qui accumulerait des actifs pour couvrir les engagements futurs.
Les pensions des fonctionnaires d’État étaient portées directement par le budget général. Le taux employeur pouvait être reconstitué a posteriori, mais il n’était pas versé dans un fonds de capitalisation.
L’État-employeur verse désormais une contribution explicite au CAS Pensions. Cette contribution sert à financer les pensions courantes et à assurer l’équilibre annuel du régime.
L’État est simultanément employeur, législateur, collecteur de l’impôt et garant ultime du régime. Il possède donc aussi le pouvoir de modifier les règles lorsque l’équilibre se dégrade.
En 2026, le taux de contribution employeur pour un fonctionnaire civil de l’État atteint 82,28 % du traitement indiciaire concerné, contre 11,10 % de retenue salariale. Ce taux ne signifie pas que 82 € sont épargnés pour l’avenir pour 100 € de traitement : il reflète surtout ce qu’il faut injecter aujourd’hui pour financer les pensions courantes et équilibrer le régime.
La comparaison pertinente n’est pas « privé contre public ». Le régime général du privé fonctionne lui aussi principalement par répartition : les cotisations d’aujourd’hui financent les pensions d’aujourd’hui.
La singularité de l’État se trouve ailleurs : il a pris l’engagement, il en fixe une partie des règles, il en finance l’équilibre et il décide aussi de la manière dont l’ajustement sera réparti.
« Qui a pris l’engagement ? Qui l’a financé au fil du temps ? Qui peut aujourd’hui modifier les règles ? Et qui supportera finalement le risque ? »
C’est ici que la retraite rejoint directement l’économie du risque : le débat ne porte plus seulement sur le montant des pensions, mais sur la distribution du pouvoir et du risque dans le temps.
Historique du taux employeur implicite et mise en place du CAS Pensions.
Recettes et contributions employeurs du compte d’affectation spéciale.
Taux de contribution employeur et retenue salariale applicables.
Évaluation actuarielle des engagements de retraite de l’État.
Une décision publique peut être budgétairement favorable et institutionnellement coûteuse. Lorsqu’une règle change, le bilan ne devrait donc pas être lu uniquement en euros.
Combien entre ? Combien sort ? Quelle économie budgétaire est affichée ?
Qui supporte les conséquences si l’hypothèse est mauvaise ou si l’équilibre se dégrade ?
Que devient concrètement la mesure dans la vie quotidienne, la consommation, l’activité et la solidarité ?
Que produit la décision dans la relation entre l’institution et ceux qu’elle engage ? La confiance facilite l’adhésion aux politiques publiques et réduit les coûts de transaction ; sa dégradation peut rendre les réformes futures plus difficiles.
« Une décision peut économiser de l’argent tout en consommant du capital de confiance. »
La confiance devient alors un capital institutionnel. Elle se construit lorsqu’une institution tient ses engagements, explique clairement les changements nécessaires, répartit l’effort de manière intelligible et relie la décision à ses conséquences.
À l’inverse, une accumulation d’écarts entre ce qui avait été annoncé, ce qui a été fait et ce qu’on demande ensuite aux citoyens peut produire un passif institutionnel de confiance.
Mesures récentes de confiance, satisfaction des services publics et sentiment d’avoir voix au chapitre.
La confiance institutionnelle devient un objet statistique formalisé et comparable.
Avant de demander qui doit payer un ajustement, il faut reconstruire la trajectoire du risque.
« Le risque ne disparaît jamais parce qu’on cesse de le comptabiliser. Il change de lieu, de génération et de porteur. »
Cette lecture permet d’éviter les oppositions simplistes entre actifs et retraités, public et privé, contribuables et bénéficiaires. Elle oblige à revenir à la chronologie :
Si le risque était largement prévisible et que la correction a été repoussée pendant des décennies, le problème devient celui de la responsabilité temporelle. Si le risque provient d’événements réellement imprévisibles, une nouvelle répartition de l’effort peut au contraire être nécessaire.
La grille ZEON ne décide pas à la place du citoyen. Elle permet de voir la structure : décision → engagement → temps → risque → ajustement → porteur final.
Une réflexion sur les retraites devient incomplète si elle oppose simplement les « jeunes » aux « retraités ». Les générations ne sont pas deux blocs séparés : elles sont reliées par le financement du système, mais aussi par l’aide familiale, le logement, les études, les transmissions et les solidarités quotidiennes.
« La difficulté d’une génération âgée à préserver ce qui lui avait été promis rencontre la difficulté d’une génération jeune à trouver sa place dans un système devenu plus exigeant à plusieurs seuils d’entrée. »
Il serait excessif d’affirmer que l’entrée dans la vie adulte était facile pour les générations précédentes. Elle ne l’était pas. Mais plusieurs indicateurs contemporains montrent que les jeunes rencontrent aujourd’hui des obstacles importants pour franchir certains seuils : emploi stable, revenu suffisant, logement autonome et indépendance financière.
En 2025, le taux de chômage des actifs de 15 à 24 ans est de 19,8 %, contre 6,9 % chez les 25-49 ans. Ce taux doit être lu avec prudence : une grande partie des moins de 25 ans est encore en études.
En 2024, le taux de pauvreté des 18-29 ans atteint 18,6 % en France métropolitaine, contre 10,6 % chez les 65-74 ans et 9,9 % chez les 75 ans et plus.
L’Insee a montré que la part des 18-29 ans vivant chez leurs parents avait recommencé à augmenter après 2000. L’accès à un logement autonome reste fortement lié à la stabilité de l’emploi et au soutien familial.
Présenter la question comme un choix entre « protéger les retraités » et « aider les jeunes » masque une partie du système. Les retraités et les générations plus âgées participent eux-mêmes au financement de l’entrée dans la vie adulte : aides aux enfants et petits-enfants, logement temporaire, soutien lors des études, apport pour un achat, dépenses courantes, dons et transmissions.
Une baisse de revenu des retraités peut donc, selon les familles, se transmettre partiellement vers les générations plus jeunes. Inversement, une jeunesse durablement mal insérée fragilise à terme les ressources du système par répartition.
« Une société soutenable ne choisit pas une génération contre une autre : elle rend visibles les flux qui les relient. »
C’est ici que la question des retraites devient véritablement intergénérationnelle. L’enjeu n’est plus seulement de répartir une charge comptable entre âges, mais d’éviter qu’un même système fragilise simultanément la sortie de la vie active des uns et l’entrée dans la vie autonome des autres.
Taux de chômage des 15-24 ans : 19,8 % en moyenne en 2025 ; précautions de lecture liées à la faible part d’actifs avant 25 ans.
Taux d’emploi des 15-24 ans à 34,5 %, supérieur de 4,6 points à celui de 2019.
Taux de pauvreté de 18,6 % pour les 18-29 ans, 10,6 % pour les 65-74 ans et 9,9 % pour les 75 ans et plus.
Hausse de la cohabitation depuis le début des années 2000 et rôle de l’emploi stable dans l’accès à l’autonomie résidentielle.
Le retraité reste pleinement citoyen : il vote, peut interpeller ses élus, signer ou déposer des pétitions, participer à une association ou rejoindre une organisation représentative. Mais ces moyens ne lui donnent pas un pouvoir direct sur une décision qui modifie spécifiquement sa pension ou son pouvoir d’achat.
« Avoir une voix électorale n’est pas la même chose que disposer d’un pouvoir proportionné sur la décision dont on supporte directement le risque. »
L’électeur choisit entre des programmes portant simultanément sur de nombreux sujets. En France, l’article 27 de la Constitution précise en outre que tout mandat impératif est nul : un parlementaire n’est pas juridiquement lié par une instruction particulière de ses électeurs.
Le Conseil d’orientation des retraites associe notamment parlementaires, partenaires sociaux, représentants des familles et des retraités, administrations et experts. Cette représentation contribue à l’analyse et au débat, mais ne confère pas aux retraités un pouvoir de décision direct sur les réformes.
À l’Assemblée nationale, une pétition peut être examinée en commission ; au-delà de certains seuils, elle bénéficie d’une visibilité accrue ou peut faire l’objet d’un débat. Elle n’entraîne pas automatiquement une modification de la loi.
Cette asymétrie est plus sensible à la retraite parce que le retraité dispose généralement de moins de possibilités qu’un actif pour compenser une baisse de revenu par davantage de travail, une négociation salariale ou un changement d’activité.
La question devient alors moins : « Le retraité peut-il voter ? » — évidemment oui — que :
« Celui qui porte le risque dispose-t-il d’un pouvoir proportionné sur la décision qui l’engendre ? »
Cette question ne concerne d’ailleurs pas seulement les retraités. Les jeunes entrant dans la vie active subissent eux aussi des architectures qu’ils n’ont pas conçues : coût du logement, règles de cotisation, dette publique, accès à l’emploi et règles futures de retraite. Le problème est donc plus général : les conséquences peuvent se déployer sur plusieurs décennies alors que les moyens ordinaires d’intervention politique sont ponctuels, généralistes et indirects.
Aux quatre comptes déjà utilisés — financier, risque, effet réel et confiance — il faut en ajouter un cinquième :
Une analyse complète d’une réforme devrait donc rendre visibles cinq dimensions : argent, risque, effet réel, confiance et pouvoir.
Le mandat impératif est nul ; le vote des parlementaires est personnel.
Le COR réunit parlementaires, partenaires sociaux, représentants des familles et des retraités, administrations et experts.
Les pétitions peuvent être examinées en commission ; celles dépassant certains seuils bénéficient d’une visibilité accrue et peuvent, dans certains cas, être débattues en séance publique.
Une pétition réunissant 150 000 signatures peut saisir le CESE, qui peut ensuite rendre un avis.
En 2026, la CSG sur les retraites est de 3,8 %, 6,6 % ou 8,3 % selon le revenu fiscal de référence. La CRDS est de 0,5 % et la CASA de 0,3 % dans certains cas.
Fin 2025, 11 millions de retraités du régime général étaient assujettis à la CSG et à la CRDS, soit 71 % des retraités du régime général.
Les pensions imposables bénéficient en 2026, pour les revenus 2025, d’un abattement fiscal de 10 %, plafonné à 4 439 € par foyer.
En 2025, le taux d’épargne des ménages français était de 17,9 %. Ce chiffre concerne l’ensemble des ménages et ne doit pas être appliqué automatiquement à tous les retraités.
Dans l’enquête Budget de famille 2017 exploitée par l’Insee, 93 % des transferts monétaires entre ménages avaient lieu au sein de la famille. Les retraités versaient davantage d’aide qu’ils n’en recevaient.
Ces données ne suffisent pas à calculer un rendement macroéconomique unique de la retraite. Elles établissent cependant que la pension alimente plusieurs circuits simultanément.
Cet outil est volontairement paramétrable. Il sépare les données fiscales des hypothèses comportementales. Il ne constitue ni un calcul fiscal individuel, ni une prévision macroéconomique.
Non inclus : effets sur chiffre d’affaires, emploi, cotisations sociales, impôt sur les sociétés, dons, aides familiales, épargne et réactions de comportement. Ces effets peuvent modifier le résultat dans les deux sens.
| Profil | Hypothèses | Prélèvements sociaux perdus | IR perdu estimé | Fiscalité indirecte perdue* | Économie publique de 1er tour* |
|---|---|---|---|---|---|
| ≈ 1 000 €/mois | Exonéré · IR 0 % | 0,00 € | 0,00 € | 8,21 € | ≈ 91,79 € |
| ≈ 2 000 €/mois | Prélèvements 7,4 % · IR marginal 11 % · abattement marginal 10 % | 7,40 € | ≈ 9,48 € | ≈ 6,82 € | ≈ 76,30 € |
| ≈ 3 000 €/mois | Prélèvements 9,1 % · IR marginal 30 % · abattement marginal 10 % | 9,10 € | ≈ 25,41 € | ≈ 5,38 € | ≈ 60,12 € |
| ≈ 4 000 €/mois | Prélèvements 9,1 % · IR marginal 30 % · abattement déjà plafonné | 9,10 € | ≈ 28,23 € | ≈ 5,15 € | ≈ 57,52 € |
* Avec, uniquement pour illustrer le mécanisme, 82,1 % de la perte de revenu disponible répercutée sur la consommation et une fiscalité indirecte effective de 10 %. Le taux de CSG dépend en réalité du RFR N−2 et de la situation du foyer ; ces quatre profils ne sont donc pas des cas fiscaux universels.
Comptablement, 6 milliards d’euros de pensions non versées représentent bien 6 milliards de dépenses brutes en moins pour les régimes concernés. Mais le bilan consolidé des finances publiques doit ensuite intégrer les recettes qui disparaissent et les changements de comportement.
Versements de pensions évités.
CSG, CRDS, CASA et impôt sur le revenu qui auraient été prélevés sur les pensions concernées.
Consommation, fiscalité indirecte, aides familiales, dons, épargne, activité des entreprises et recettes associées.
L’économie budgétaire brute est observable immédiatement. L’économie publique nette exige de suivre la circulation de l’euro.
Une pension versée en France alimente plusieurs circuits : prélèvements, consommation, entraide, dons et épargne. Réduire la pension modifie simultanément ces circuits.
Le comportement des retraités est hétérogène. Un ménage peut réduire sa consommation, puiser dans son épargne, diminuer ses dons ou son aide aux proches. Chaque réaction produit un effet différent.
« Pour chaque euro de pension supprimé, quel est le gain net pour les finances publiques après prise en compte des prélèvements perdus et de la circulation économique modifiée ? »
Seuils de RFR et taux de CSG, CRDS et CASA applicables en 2026.
11 millions de retraités du régime général assujettis à la CSG et à la CRDS fin 2025, soit 71 %.
Règles d’imposition et abattement forfaitaire de 10 % plafonné à 4 439 € pour les revenus 2025.
Tranches à 0 %, 11 %, 30 %, 41 % et 45 % et mécanisme de décote.
Taux d’épargne annuel de 17,9 % en 2025. Ce taux concerne l’ensemble des ménages.
Données de l’enquête Budget de famille 2017 : 93 % des transferts monétaires étudiés sont intrafamiliaux ; les retraités sont contributeurs nets.
Cadre statistique général du système de retraite français.
« Je me sens souvent étranger à ce monde. »
Mais lorsque j’observe la manière dont notre société est conduite, une autre impression apparaît : ceux qui prennent les décisions semblent parfois eux-mêmes étrangers à la société sur laquelle leurs décisions s’appliquent.
Étrangers non par leur origine, mais par la distance.
Distance avec celui qui a travaillé quarante ans et organise sa vie à partir de règles qu’il croyait durables.
Distance avec le jeune qui cherche à entrer dans la société, trouver un emploi stable, se loger et construire son autonomie.
Distance avec celui qui supporte concrètement les conséquences d’une décision prise ailleurs.
Le problème n’est alors plus seulement celui d’une mauvaise décision.
Il apparaît lorsque celui qui décide ne porte pas le risque, lorsque celui qui porte le risque dispose de peu de pouvoir sur la décision, et lorsque la correction d’un déséquilibre ancien est finalement demandée à ceux qui n’en ont pas déterminé les causes.
C’est ainsi que se fragilise la confiance.
Lorsque ce lien disparaît, gouvernants et gouvernés peuvent continuer à vivre sur le même territoire tout en donnant l’impression de ne plus habiter le même monde.
« Je suis peut-être étranger à ce monde. Mais la question qui demeure est plus troublante : ceux qui le gouvernent habitent-ils encore suffisamment le monde de ceux sur lesquels leurs décisions s’appliquent ? »